La dette perpétuelle pour alléger le fardeau des Etats

Tribune au Monde (19/12/2013)

Depuis trente ans, confrontés au tassement de la démographie et de la productivité, les pays développés ont utilisé la dette publique pour soutenir le pouvoir d’achat et la croissance. De ce fait, la dette publique a atteint un niveau sans précédent hors périodes de guerre : 110 % du PIB en 2014, selon les prévisions du Fonds monétaire international (FMI) pour les pays développés.

La suite de l’histoire semble désormais écrite, sans alternative possible : un désendettement lent, douloureux et chaotique. Pourtant, il existe d’autres options, notamment la conversion du stock de dette en dette perpétuelle.

Rappelons pourquoi la situation actuelle est préoccupante. Les énormes dettes publiques accumulées exercent une pression considérable sur l’action des Etats. D’une maturité assez courte (sept ans en France), elles doivent être refinancées constamment et rendent les Etats très sensibles à l’évolution des taux d’intérêt et à la notation des agences de rating.

L’Etat français devra refinancer en 2014 100 milliards d’euros de dettes qui arrivent à échéance et 140 milliards d’euros en 2015 ; les intérêts de la dette représenteront près de 50 milliards d’euros en 2014. Par ailleurs, ces dettes publiques, du fait des craintes qu’elles font naître sur leur solvabilité, contraignent les Etats dans leur capacité à utiliser à bon escient les finances publiques pour investir et atténuer les fluctuations économiques conjoncturelles.

Cette situation n’est pas tenable. Elle est inefficace, et elle constitue une fragilité majeure pour les Etats et pour la démocratie, car elle alimente chez les citoyens le sentiment d’une impuissance du politique. Les Etats ne peuvent pas rester sous la pression de la dette, même s’ils en sont responsables.

OPTION RADICALE DU DÉFAUT TROP COÛTEUSE

Quelles sont les solutions classiques ? L’option radicale du défaut, même partiel, est trop coûteuse en termes d’image vis-à-vis des investisseurs ; la Grèce en est l’illustration. Un cantonnement de la dette, sur le modèle des « bad banks », serait uniquement cosmétique et ne résoudrait rien non plus, comme le montre l’histoire de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades). Quant à la dévaluation ou l’inflation, elles sont difficiles à mettre en œuvre du fait de la libéralisation des échanges et des taux de change ; elles perturbent la prise de décision des acteurs économiques et suscitent la défiance.

Une autre option est l’achat du stock de la dette publique par les banques centrales. Elles achètent déjà une large part des nouvelles émissions (70 % au Royaume-Uni). Mais ce n’est pas leur rôle et, au demeurant, elles n’ont pas la capacité de reprendre l’intégralité du stock : le total du bilan de la Banque centrale européenne (BCE) est trois fois plus petit que le stock de dette publique des pays de la zone euro. Le FMI a quant à lui proposé, pour résorber le stock de dette publique, de taxer exceptionnellement les ménages à hauteur de 10 % de leur épargne nette.

Mais cette proposition est irréaliste, car elle nécessite d’être appliquée simultanément partout pour que les capitaux ne fuient pas immédiatement. Au final, une option reste ouverte : la conversion de la dette publique existante en dette perpétuelle, c’est-à-dire en une dette de durée indéterminée, dont les Etats ne rembourseraient a priori pas le capital, mais sur laquelle ils paieraient uniquement des intérêts d’un montant prédéterminé.

Une dette perpétuelle permet de fixer définitivement le taux d’intérêt. Il n’y a plus de contrainte de refinancement ni de sensibilité aux taux d’intérêt. L’étau de la dette publique serait ainsi desserré, sans pour autant exonérer les Etats de leurs responsabilités. En outre, dans le contexte actuel de taux bas, cette conversion serait financièrement intéressante. Et les Etats pourraient garder la flexibilité de rembourser de manière anticipée en rachetant la dette perpétuelle aux investisseurs (mécanisme dit du « call émetteur »), pour se désendetter ou pour refinancer la dette en cas de baisse des taux.

DETTES PERPÉTUELLES

Une dette perpétuelle intéresserait de nombreux investisseurs aujourd’hui. Négociable, elle pourrait être échangée par les investisseurs qui sont à la recherche de placements longs pour employer l’épargne longue issue notamment des fonds de pension. C’est ce qui explique déjà le succès ces dernières années des émissions de dette à cinquante ans par la France ou le Royaume-Uni, ainsi que des dettes perpétuelles émises récemment par des entreprises européennes.

Le Trésor britannique a testé ces derniers mois l’appétit des investisseurs pour une dette publique perpétuelle, en complément de ses autres sources de financement. C’est un premier pas. Ce qu’il serait intéressant de considérer désormais, c’est une conversion du stock de dette existant, par conversion forcée de l’ensemble des obligations en circulation, ou par conversion à l’échéance.

Cette conversion du stock de dette publique en dette perpétuelle pourrait présenter d’autres avantages. En particulier, on pourrait envisager que le montant des intérêts versés dépende de certains paramètres économiques comme l’inflation ou même la croissance. Dans ce cas, la nature de la dette publique serait radicalement changée ; au lieu d’une dette à rembourser à des créanciers, elle deviendrait un capital détenu par des investisseurs qui seraient associés à la réussite du pays.

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